原 文
新《土地管理法实施条例》
第五十二条 违反《土地管理法》第五十七条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。
释义 ：本条是关于违反临时用地应当承担的法律责任的规定。
01
关于《土地管理法》第五十七条的规定
《土地管理法》第五十七条是关于临时用地的规定，明确：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过两年。根据这一规定，临时用地应当具备以下条件：
一是临时用地的适用范围主要是因建设项目施工或者地质勘查需要建设项目在施工过程中因材料堆场等需要临时使用土地，地质勘查过程中为了找到矿产资源需要使用大范围的临时土地，《土地管理法》第五十七条规定的临时用地，主要是为了解决这两类建设需要临时使用土地的情形。
二是临时使用的土地既包括国有土地，也包括农民集体所有的土地临时使用国有土地，土地使用者应当与市、县自然资源主管部门签订临时使用土地合同，临时使用农民集体所有土地的，土地使用者应当与农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。关于临时使用土地补偿费的标准，《土地管理法》没有规定，由双方当事人在平等自愿、公平公正的基础上协商确定，并在临时使用土地合同中约定。双方约定的临时使用土地补偿费标准一经确定就具有法律效力，任何一方当事人不得随意改变或者变更。
三是临时用地必须经县级以上人民政府自然资源主管部门批准。临时用地涉及土地的合理开发和利用，特别是有可能会对耕地造成破坏，所以《土地管理法》设立了临时用地审批制度，由县级以上人民政府自然资源主管部门依法对临时用地进行审批，实践中，临时用地审批主要由市、县人民政府自然资源主管部门行使。
四是临时用地必须符合规划。临时用地在城市规划区内的，在报批前，要先经有关城市规划行政主管部门同意。随着自然资源部的组建，城市规划的职能已经划归自然资源部。按照“放管服”的改革要求，市、县自然资源主管部门在临时用地审批时，可同时对是否符合规划进行审查也就是说，规划审查和临时用地审批可同时进行。
五是临时使用土地的使用者的法定义务是按照约定的用途使用土地并不得修建永久性建筑物。临时用地是为了解决建设项目施工和地质勘查等特殊需要而确立的一种用地制度，临时使用土地的使用者在取得临时用地后，必须按照临时用地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。实践中，一些单位打着临时用地的旗号占用土地建设永久性建筑物，这是不符合《土地管理法》规定的，要依法追究用地者的法律责任。
六是临时用地的期限一般是两年。考虑到部分临时用地有可能超过两年，在《土地管理法》规定临时用地期限一般是两年的情况下，《土地管理法实施条例》第二十条补充规定：建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。
《土地管理法》第五十七条虽然明确规定临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物但对于违反这一规定应当承担的法律责任并没有明确规定，仅在第八十一条对临时使用土地期满拒不交出土地规定了法律责任，本条就是为了弥补《土地管理法》的空缺，专门增加了针对在临时用地上修建永久性建筑物的违法行为应当承担的法律责任的规定。
02
关于违反临时用地规定应当承担的法律责任的内容
根据本条规定，对违法在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，首先由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，责令限期拆除就是责令违法者自行纠正错误，消除违法状态；其次是处以罚款，罚款是一种典型的行政处罚，是对违法者减损权益的一种惩戒措施，要遵循《行政处罚法》关于实体和程序的一整套规定。本条规定的罚款可以与责令限期拆除同时作出，罚款的标准是按照占用土地的面积罚款的额度是按照土地复垦费的标准，处土地复垦费五倍以上十倍以下的罚款。
什么是土地复垦费？土地复垦制度是《土地管理法》规定的法律制度。《土地管理法》第四十三条规定：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。《土地复垦条例》第十八条明确规定：土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。土地复垦费的具体征收使用管理办法，由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门制定。土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。根据这一规定，土地复垦费是依法负有土地复垦义务的人在不履行复垦义务或履行不符合要求且经整改仍不合格时应当缴纳的费用。由于各地自然地理状况和土地价格有很大的不同，土地复垦费的标准一般由各省、自治区、直辖市制定，但应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素确定。
03
关于申请人民法院强制执行
根据本条规定，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。也就是说，县级人民政府自然资源主管部门不具有强制拆除的权力。同时，《土地管理法》第八十三条明确规定：依照本法规定责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。根据这一规定，自然资源主管部门没有土地违法案件的行政强制执行权。如果单位或者个人对自然资源主管部门作出的行政处罚决定在法定期限内既不执行，又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，自然资源主管部门只能将案件移送人民法院，申请人民法院强制执行。但在执法实践中，人民法院对自然资源主管部门申请强制执行的案件，或者不受理，或者不答复，或者根本不执行，导致绝大多数案件在申请人民法院强制执行后就不了了之，使违法者得不到应有的处罚，自然资源主管部门下达的处罚决定书成为一纸空文，严重影响了土地管理法治的权威。
为了有效解决土地行政案件强制执行中存在的这一突出问题，1998年在全面修订《土地管理法》时，国土资源部建议要赋予土地行政主管部门一定的强制执行权，即对违法者在接到土地行政主管部门作出的责令停止土地违法行为通知书后的续建部分，由作出处罚决定的土地行政主管部门实施强制拆除，以抵制违法行为的蔓延，减少后期的执行难度。这一建议得到了国务院法制办的肯定，在国务院送审全国人大常委会的送审稿中就增加了相关规定。但全国人大常委会在立法调研时，地方土地行政主管部门普遍不同意这一条，主要是认为强拆权执行难度大，对抗性强，土地行政主管部门既没有拆除队伍，又没有必要的执法手段，由土地行政主管部门来对续建部分直接实施强拆，执法人员的人身安全得不到有效的保障最终全国人大常委会未赋予土地行政主管部门强制执行权，还是规定申请人民法院强制执行。同时，全国人大常委会表示，在研究制定《行政强制法》时将对此问题进行深人探讨。
《行政强制法》已于2012年1月1日起开始施行。《行政强制法》对破解土地行政案件强制执行难的问题有重要突破。这种突破集中体现在《行政强制法》第五章“申请人民法院强制执行”中。
首先，《行政强制法》明确了行政机关申请人民法院强制执行的条件期限和应当提交的材料，为督促行政机关及时依法履行强制执行申请权有重要的约束作用。根据《行政强制法》的有关规定，当事人对行政机关作出的行政决定，不申请行政复议或者提起行政诉讼又不自觉履行的，行政机关应当自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。申请强制执行时应当提交的材料句括：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。同时，《行政强制法》明确：强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章并注明日期。
其次，《行政强制法》明确了人民法院受理强制执行申请的受理时限审查依据及争议解决机制，为有效解决人民法院对行政机关的强制执行申请不受理、不答复及不依法强制执行这一突出问题，具有重要的督促作用。根据《行政强制法》的有关规定，人民法院在收到行政机关的强制执行申请后，应当对申请书及有关材料进行初步审查，并在五日内作出是否受理的裁定。人民法院裁定受理后，按照“以形式审查为原则，以实质审查为例外”的原则进行审查，并在三十日内作出是否执行的裁定。行政机关对于人民法院裁定不予受理的决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议，上一级法院应当在十五日内作出是否受理的裁定。行政机关对人民法院作出的不予执行的裁定不服的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级法院应当在三十日内作出是否执行的裁定。
最后，《行政强制法》对人民法院及其工作人员在强制执行中的违法行为规定了严格的法律责任，对监督人民法院依法履行行政强制职权具有重要作用。
综上所述，笔者认为《行政强制法》对切实解决土地行政案件强制执行难的问题有重要突破。自然资源主管部门在申请人民法院强制执行时要严格遵循《行政强制法》的有关规定，积极配合人民法院做好土地行政案件的执行，确保土地管理法治的权威。
《行政强制法》虽然对破解土地行政案件强制执行难的问题有重要突破，但《行政强制法》并未改变现行的以人民法院强制执行为主、以行政机关强制执行为辅的执行模式。凡是法律没有赋予行政机关强制执行权的，行政机关都必须申请人民法院强制执行。虽然《行政强制法》第四十四条对拆除违法的建筑物、构筑物、设施等作出了专门规定，明确：“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”但这里的“依法”，主要是指单行法律的授权。对于违反《城乡规划法》的违法建筑物构筑物和设施等，依照《城乡规划法》由建设工程所在地的县级以上地方人民政府责成有关部门强制拆除。而对于违反《土地管理法》的违法建筑物、构筑物和设施等，则需要申请人民法院强制执行。近年来，随着经济社会的发展，行政机关申请人民法院强制执行的案件逐年增长。据最高人民法院统计，全国法院年受理行政非诉执行案件的数量远远超过诉讼类执行案件。由于受法院人员编制的影响，法院执行庭的主要精力往往都投入在对诉讼案件的执行上，而没有足够的时间和精力顾及行政非诉类案件。尤其是社会转型时期利益冲突加剧，一些涉及人民群众切身利益、社会影响较大的土地、房屋等强制执行案件数量上升很快，行政非诉执行的难度也在加大。在一些地方，许多案件如果没有政府部门的参与，人民法院很难胜任强制执行裁定的组织实施工作，特别是强制拆除违法建筑等。正是基于此，《行政强制法》前四次审议稿中的“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”的规定在最后通过时被删除了。因此，《行政强制法》没有就人民法院强制执行裁定的实施主体问题作出明确规定。这给我们最终破解土地行政案件强制执行难的问题留下了法律空间。为了有效解决土地行政案件强制执行难的问题，笔者认为应当有效整合司法和行政两类资源，既加强人民法院的审查职能，又充分发挥行政机关的作用，在《行政强制法》规定的框架下，进一步改进和完善行政强制执行模式：
一是在人民法院作出强制执行裁定后，并不是所有的案件都由人民法院自己组织实施。人民法院要充分发挥好其具有的审判职能，把主要精力和力量放在对强制执行案件的裁判上，确保执行裁定符合法律规定。
二是对于涉及房屋征收、违法建筑拆除等执行难度较大，需要行政机关多部门配合才能执行的案件，人民法院可以在作出强制执行裁定后，交由作出行政决定的行政机关的同级人民政府来组织实施。相对于人民法院，地方人民政府具有更强的组织和统筹协调能力。由地方人民政府组织有关部门来实施，可以降低成本，提高行政效率。《城乡规划法》已经作出了类似的规定，成效非常显著。
三是对于人民法院交办的执行案件，有关的人民政府应当组织有关部门及时组织实施。同时，为了有效监督政府，可以将案件的执行率作为地方人民政府主要领导绩效考核的重要内容。这种改进和完善的思路既不需要改变《行政强制法》确立的大的行政强制执行模式，也不需要组建新的执行机构和队伍，更不需要对现有的单项法律进行修改，因此具有较强的可操作性。自然资源主管部门应当积极与最高人民法院沟通推进行政强制执行模式的改进和完善，从根本上破解土地行政案件强制执行难的问题。